刘军 杨清江 宋涛

      【摘　要】本文以长期从事执行工作的经验之谈，客观的列举了“执行难”中的各类问题并提出可行的对策。
      【关键词】“执行难”问题、对策
      所谓“执行难”，是指人民法院执行局在对案件的终审判决的执行过程中遇到种种原因而难以使案件结案。
      “执行难”问题一直是困扰法院工作的一大顽症，也是人民群众反映强烈的热点问题。近年来，尽管法院采取了积极有效的措施，但“执行难”的问题仍然没有得到根本解决。笔者结合工作实践，就“执行难”现状与对策，略抒己见，做为引玉之砖，诚望同行不吝赐教。

      一、“执行难”的主要表现

      （一）执行人确无履行债务的能力
      在全市两级法院未结的3009件执行案件中，有1124件案件被执行人根本不具备执行条件，占未结案件的37.4%。比如，被执行人的自然人生活困难，没有收入来源；被执行人的企业已经停产、倒闭等。这类案件的执行属于自始不能问题。 

     （二）特殊主体难碰
       特殊执行主体是指一些特殊单位、特殊人员、特殊钱款、特殊账户，尤其是一些党政机关、军警单位、学校、医院等公益性企事业单位，由于行使的职能特殊，常常对法院的执行人员和执行措施不屑一顾，有的态度蛮横、语言粗鲁，往往难以执行。目前，我市部分基层法院涉及地方政府、辖区公安机关及存在行政干预的案件61件，占未结案件的2%，均难以执行。

      （三）被执行人难找
      一些被执行人欠债后，想方设法逃避执行。据统计，案件进入执行程序后难以查找或查找不到被执行人的案件占未结案件的24.9％。如杨某与李某交通肇事赔偿纠纷执行一案，李某拒不与执行人员见面，其爱人提供虚假家庭住址等情况。在执行人员花费大量精力找到其住址后，李某与孩子躲藏到里屋被发现。经采取强制措施，案件才得以执行。

      （四）被执行人财产难寻
      不少被执行人从诉讼阶段就开始转移、隐匿财产，因当事人风险意识不强，未及时采取保全措施，导致无力执行。不少被执行人钻法律空子，如有的以假销售、假抵押、假合资的方式脱胎换骨，有的将未能转移的资产贴上国有资产、生产设备专项资金、职工工资等保护性标签。有的将公款私存、公车私落，将被执行财产放在员工等案外人名下等。此类情况也极为常见，约占未结案件总数的26.8％。

      （五）查封、扣押财产难动
      在查封、扣押被执行人财产时，由于受被执行企业煽动，一些企业职工，甚至是离退休职工干扰执行工作的开展，暴力抗法事件时有发生。例如，我院在执行辽宁铁岭一家企业、安徽合肥一家企业两起案件中，在交付企业被执行房屋时，受到企业大批职工的阻拦和推搡，致使案件难以执行。另外，在被执行人为农民的案件中，经常会遭到其村屯家族、亲属甚至村民的围攻和阻拦，有时甚至是暴力抗拒。以上现象占未结案件总数的3％左右。

      （六）义务协助部门难求
      在实际执行过程中，一些负有协助义务的银行、工商部门出于自身利益考虑，常常置国家相关法律、法规于不顾，擅自决定必须按其内部程序办理；有的甚至向被执行人通风报信；更有甚者，竟然将法院依法冻结的款项擅自解冻或支付给被执行人。如在工行支行扣划一笔款项时，其职员要求必须行长签字方能办理；建行支行将法院冻结的数百万执行款支付给被执行人，后经采取强制措施方依法追回。

      （七）违法阻碍和抗拒执行责任难究
      近3年，全市法院在执行环节共发生暴力抗法事件15次，集体围攻执行人员事件18次，被执行人威胁、恐吓执行人员现象屡见不鲜，导致部分执行人员存在畏难情绪，部分敢于负责的执行人员因当事人上访、告状也受到了影响。一些案件由于个别党政机关和领导的越权和非法干预而难以进行。这类问题占未结案件总数的3％左右。

      （八）法院自身问题难解
      有些案件使被执行人有抵触情绪大多缘自裁判的不公，导致执行阻力大。有的案件由于裁判结果不明确，不完整，甚至个别案件的结果没有可执行性而黄了。由于立法不健全，司法解释不完善，规定不明确，执行人员无所适从；也由于执行队伍存在的“先天不足”，部分执行人员素质低下，执行行为不规范，消极执行，乱执行，甚至于违法执行，导致案件长期不能执结。这类问题占未结案件总数的3.9％左右。
二、“执行难”的主要成因
造成“执行难”的原因是多方面的。客观上，有经济发展、形势变化的诸多外部因素；主观上有自身机制及立法、执法中诸多环节不够健全的内部原因。执行工作牵涉到方方面面，是一项政策性、法律性、社会性极强的工作。笔者认为，“执行难”的成因主要有以下几点：

      （一）立法缺陷的“执行难”
      近年来，我国立法机关和最高人民法院在制定和完善相关执行立法和司法解释方面取得了不小的成就。但从现行的有关法律规定中仍可洞察到不少立法缺陷：我国民事诉讼法第102条对诉讼参与人或其他人转移、变卖财产等行为作了具体的处罚规定，但前提条件中“转移、变卖”的财产是指已被人民法院查封、扣押的财产，这就让一些当事人钻法律空子。在判决生效后、执行程序启动前随意转移可供执行的财产而不会受到法律制裁。另有法律规定，人民法院在执行工作中对被执行人或其他人妨害执行的行为，都可以依照民事诉讼法第102条的规定处理。但是，在司法实践中，却对不履行义务时如何处罚不作规定，让一些人摆脱了法律的约束。关于执行案件中被执行人的变更和追加，我国法律、司法解释虽已作了较为详尽的规定，但现有的规定已远远不能满足执行工作的需要，法的滞后性导致了执行难。最高人民法院执行工作若干规定第28条规定，被执行人必须如实向法院报告其财产状况，但没有规定出相应的不如实申报的法律责任。因此法律条款的可操作性并不强，债务人的屡次虚假申报却鲜受制裁的经历，使其对法律的蔑视态度也逐渐加剧。同时对于妨害执行“不作为”（有履行能力，既不履行，也不干扰法院的执行）的行为我国现行法律没有如何处罚的规定。立法上的缺陷，是造成“执行难”的一个重要原因。

      （二）传统观念及地方保护主义的“执行难”
      我国现阶段的政治体制中，法院往往由于在人、财、物上受制于地方政府而不得不时常听命于地方领导。故在司法实践中当某执行案件涉及地方利益时，有的当地政府就会利用职权进行阻挡干预，致法院难以独立行使职权，案件当然也就无法得以正常有序地执行。某些地方法院在得知外地法院欲来本地执行时，甚至会主动在第一时间向政府提供信息，或指使被执行人转移财产，或抢先查封、扣押。近些年，地方保护主义之风愈演愈烈，由直接干预变为间接干预，由显性干预变为隐性干预。过去法院执行案件时，地方领导的干预往往以批条子等书面形式直接表现出来。但随着司法独立的呼声越来越高的情况下，这种干预往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行，让受案法院、案件承办法官左右为难，从而延误了执行时机和期限，使法院执行工作陷入不能自控的困境和怪圈，加剧了“执行难”。

      （三）涉及政府等行政机关的执行难
       政府等行政机关在涉执行案件中往往具有双重身份特征，一是以行使行政权的行政主体作为被执行人，二是以民事主体的身份作为被执行人。无论以何种身份参与执行程序在目前法制尚未健全、政府职能还未完全转变时，政府这一特殊的被执行主体，不愿履行法律文书确定义务的现象大有存在。执行行政机关的财产还面对诸多的困难。首先是行政机关对抗情绪比较大，一旦法院要强制执行，往往直接以行政权力来对抗或是请党政领导出面说情，或是以机关无法正常办公等为借口阻碍法院执行。目前法院的人事权、财政权由当地党政机关掌控，往往会以任免干部、批拨办公经费等权力来干预依法执行，束缚了执行法官的手脚。由于行政机关的经费由政府财政部门划拨，行政机关根本没能力来履行还款义务而陷入案件的实际履行不能，形成积案。

      （四）委托执行案件的“执行难”
      由于办理委托案件需要花费大量人力、物力、财力，且在实践中委托案件的执结往往属委托法院的结案范围，不属受托法院的结案率，使得受托法院办理受托执行的案件缺乏积极性，加之全国法院之间存在着分内分外的严格界限，使受托法院把委托执行当作额外的负担而久拖不决。此外，根据现行的委托执行法律制度，在执行中受托法院所遇执障等诸多法律问题，受托法院很少有权自理，均要报送委托法院处理，公函往来会占用大量时间，不必要地延长执行期限，延误执行时机。委托执行注重礼尚往来，多采取对等原则来处理。因此形成互相推诿的恶性循环，使委托执行的结案率不尽如人意。

      （五）执行人员先天不足的“执行难”
      当前，部分执行人员的执行理念和执行素养与执行实践相脱节，人为造成案件难以执行。执行工作的复杂性要求执行人员具有较全面的法律学、社会学、心理学以及语言学等知识。执行工作的灵活性要求执行人员须具备敏锐的洞察力和娴熟的办案技巧，但现执行人员有相当比例是“重审轻执”下调配的，法院往往把非法律专业的人调整到执行部门，使执行人员队伍业务水平不高，仅凭个别的业务能手仍不能破解遇到的新情况、新问题。另外，执行工作的职权主义理念已根深蒂固，执行案件收案后完全由法院唱“独角戏”，尽管忙得不可开交，但案件却难以顺利执结。

      三、解决“执行难”的主要对策
       我国市场经济正在发展，改革正在深入，特别是在党的十六大报告中向全党郑重发出了“切实解决‘执行难’问题”的号召，执行工作的外部环境也必将得到进一步改善，执行难这一社会各界普遍关注的热点、法院工作的难点，必将有所突破。

      （一）加快立法步伐，通过立法推进执行机构改革
千呼万唤应尽快出台的《强制执行法》已成为推动执行工作的当务之急。新的执行法应把执行程序从民诉法中分离出来，单独制定一部《强制执行法》。通过结构性调整来规范执行机关的执行活动；通过加大强制措施的制裁力度来规范和约束人们的民商事活动和当事人的行为。执行局虽已设立，但执行局的归属、级别，执行人员的设置、身份、待遇等，仍然悬而未决；实行分权制约的运行机制，还不到位。所有这些都需要新的法律来确定“名分”。

       （二）加强内部监督管理力度，提升执行工作水平
       1.全面推行案件流程管理。逐步形成以分权制约为基础，以期限管理为核心，以执行长与合议庭为主导的崭新高效的工作模式，使流程管理制度化、规范化。执行程序一旦启动，在法定期限内，从立案、送达执行通知、执行措施的采取到案件的中止、终结等各个环节，都应确定期限，并合理安排执行工作日程。同时让当事人全程参与案件的进展，以此来增加案件执行工作的透明度。
      2.建立一支高素质的执行队伍。执行人员在执行中直接处置被执行人的资产，经手的钱财多，面临说情的多，其工作性质要求他们应具有较高的政治素养。因此，组建执行队伍时，要严把进人关，要选择那些政治立场坚定、工作作风硬、思想品德好、法律知识精、文化程度高、协调能力强的人员，并对他们进行必要的专业知识培训，使之尽快胜任执行工作，坚持优胜劣汰。对那些经实践检验不能胜任执行工作的，应淘汰出局，或限期整改，或待岗学习，或调出执行机构。
      3.更新执行理念，加强立、审、执之间的配合。更新执行理念，必须走出对执行工作思想认识的误区。长期以来，人们普遍认为“生效法律文书确定的债权必须实现”，法院的执行工作必须保证其实现，否则就是“空调空判”、“打法律白条”，把债权人从事经济活动的风险转嫁到法院身上。生效的法律文书只是法院通过审判程序确定的当事人之间的特定的债权债务关系，并不保证债权人实现债权。当事人权利的实现，主要取决于义务人的履行能力。权利人申请人民法院强制执行，只是通过国家公力救济手段来达到实现债权目的的一种途径，而这种公力救济并不一定能挽救当事人经济活动中的风险，债权全部或部分实现只是申请执行的一种可能性，是有限的。因此，法院的执行工作只要程序公正、实体处理得当，当事人能否实现债权，风险责任仍应由当事人自负。全社会都必须确立这种观念。为了使当事人的权益尽可能全部或部分实现，法院应做到：一是加大执行案件的立案审查力度，积极推行风险告知制度，使执行财产登记举报制度不流于形式，督促权利人真正地参与到执行活动中来；对被执行人确实无履行能力，或暂时无可供执行的财产的案件，可暂缓立案，缓缴执行费用，实行执行案件登记备案制度。二是要求各审判业务庭室要树立大局意识，强化诉前、诉讼财产保全意识和先予执行措施，对涉案物品，应果断地查封、扣押、冻结，避免裁判文书生效后的“执行难”。
       4.建立、健全监督制约机制。把执行案件的各个环节进行科学划分，不同的环节由不同的执行人员实施。各环节分工明确，密切配合，合理配置执行人力、物力资源，达到公正与高效，杜绝执行工作中的暗箱操作。强化执行监督机制，对到期、超期的执行案件进行分析、会诊，实行定期汇报制度。采取一把手督办制。量化考核，对年终确属人为因素而个人被督办案件超标的，应予处罚。引入竞争激励机制，奖勤罚懒，充分调动执行干警的积极性、创造性。

       （三）努力营造和改善执行工作的外部环境
      1.多渠道积极开展对被执行人财产的查找工作，为执行工作创造条件。一是加大申请执行人的责任，由申请执行人提供被执行人的财产线索与申请执行并行，充分发挥债权人自力防范经商风险的主观能动性作用；二是建立被执行人财产申报制度，限期由被执行人向执行法院报告其财产状况，提供其可供执行的财产，不得虚报、假报、漏报，否则应追究其法律责任；三是实行被执行人财产举报方式，发挥知情者作用特别是多采用悬赏举报活动，可以拓宽被执行财产的查找渠道，有效地敦促被执行人主动履行义务；四是采取变通方式，对被执行人正在使用的财产采取强制管理，债权变股权，以物抵债，或者在不转移所有权的前提下，转移占有、使用、收益，从而使债权人的债权部分或全部实现。
      2.加大对抗拒执行、有能力而拒不履行的被执行人的打击力度。凡符合刑法第314条的规定，构成犯罪的，及时依法移送公安机关立案侦查，决不姑息。与此同时，对有能力而拒不履行的被执行人进行曝光，使其丧失信誉，以期能够在全社会形成“法院生效的法律文书必须履行”、“欠债还钱”的共识。
      3.建立执行联动机制。通过与新闻、金融、工商、检察、公安、边防等相关部门和单位以及社会公众建立一个互相联动的诚信和威慑体系，在银行贷款、注册企业、购买车辆、出境等方面共同对拒不履行债务的被执行人予以严格限制，以促使其履行生效法律文书确定的义务。与行政执法部门建立信息共享与联动机制，充分运用执行威慑机制，将震慑的触角延伸到全社会。通过限制或禁止被执行人融资、置产、转让土地使用权、签发出境证件或边控、注册变更工商登记、购置车辆、日常高消费等手段，对有能力而不履行的“老赖”布下威慑的“天网”。
      4.积极争取党委、人大的关心与支持，努力寻求政府的理解，虚心接受社会各界的监督。这是推动执行工作健康发展的根本保证。法院的执行工作要主动、定期向党委、人大汇报、请示，与政府机构交换意见，取得领导与支持，执行案件可以达到事半功倍的效果。对一些有履行能力而拒不履行的单位，可以报请当地党委、人大责成其主要领导限期解决。▲

    刘　军：黑龙江省佳木斯市中级人民法院执行局副局长
    杨清江：黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院
    宋　涛：黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院执行局局长