《国际先驱导报》记者 宿亮 　发自惠灵顿 9月13日，德国以难民接收能力“逼近极限”为由实施边境管控，当天下午奥地利通往德国的火车也暂停运营，似乎终结了德国的“慷慨神话”。看来，蜂拥而至的入境难民令决定大量接纳的德国也感到有些吃不消了。

　　今年已经抵达欧洲的约50万难民让欧盟措手不及。虽说美国、巴西、新西兰等国家也表示愿接纳难民，但由于地理因素和经济条件，在中东地区局势持续动荡的情况下，欧洲国家首当其冲，成为难民的理想目的国。尽管此前德国有计划今年接收80万难民，但欧盟内部对于如何分摊安置难民的方案意见不一，14日欧盟国家内政部长就难民问题进行紧急磋商会议，仍没能打破僵局。而美国明年的接收难民计划也仅将7万人的数额提高了5000人。

　　各国对待难民态度各异，究竟是何原因？

　　欧洲国家不想“重蹈覆辙”

　　根据1951年在日内瓦签订的《关于难民地位的公约》，难民问题一般有三种解决途径：第一，把难民送回来源地，但前提是不能将难民生命安全置于危险中，也就是所谓“不推回原则”；第二，给予难民公民身份和国民待遇；第三，征得第三国同意后遣送到新的接纳国定居。

　　国际难民问题并非首次出现，叙利亚难民潮也不是欧洲国家第一次面对类似事件。为什么欧洲国家会在难民入境问题上迟迟无法做出决定呢？

　　1997年，阿尔及利亚政局动荡不安，不到两个月的时间，1.3万名难民涌入意大利，一度迫使意大利政府宣布紧急状态，甚至派快艇进入阿尔巴尼亚领海巡逻，阻止难民船只出海。这一行动最终以撞翻一条难民船、导致89人坠海死亡告终。

　　阻止难民，直接动机是经济。分散安置难民、提供医疗检疫服务、保证难民儿童接受教育以及难民涌入对本国旅游业等经济活动造成影响，对缓慢发展的欧洲经济本身也是灾难。

　　面对难民潮，欧洲国家不能不算账。2001年，为安置难民，欧洲国家一年花费100亿美元（1美元约合人民币6.37元）。德国在冷战解体时，吸收大量东欧难民，安置费用也达到40亿马克（1马克约合人民币3.48元）。

　　这还仅是账面上的开销。理论上，难民不可能永远滞留在接纳国家，多数人将在局势缓和后回国。但难民中有不少人本就希望移民欧洲，可能根本不会做回国打算。难民会利用移民关系网走出难民营，寻找能够维持基本生计的工作。后果是欧洲劳动力市场受到冲击，失业率上升。阿尔巴尼亚难民冲击下的意大利南部失业率曾经一度高达55％。

　　另外，当难民无法获得基本生活所需资源时，铤而走险的可能性大，导致社会安全危机。更不用说难民往往难以融入当地主流文化，难以实现社会融合。

　　这种局面发展一段时间后，不能不影响欧洲国家的国内政局。事实上，难民或非法移民本身就是欧洲国家每次选举时面临的敏感话题之一，容易造成党派政治立场极端化。

　　如今，欧盟成员国人员流动更加自由，导致难民的流动更难以控制，这也会直接影响欧洲国家之间的关系。

　　例如，英国难民政策一度较为宽松，在申请避难期间就可以获得免费住房、健康和教育服务，还可以领取津贴，并在滞留英国半年后可以申请工作。英吉利海峡海底隧道通车后，大量难民从法国进入英国，让英国政府疲于应对。这种趋势曾经直接导致英国政府指责法国的难民政策和警察管理制度，引发两国矛盾。

　　根本问题是：谁付钱？

　　从逻辑上看，难民问题不是几个发达国家特批几百上千个难民名额就能解决的。9月14日，英国首相卡梅伦在贝鲁特会晤黎巴嫩总理萨拉姆时表示，英国将继续向黎巴嫩提供援助，以减轻叙利亚难民给黎巴嫩带来的重负。但欧洲为分担安置难民的国家提供一定的金钱激励，效果也未必理想。难民影响波及整个国际社会，也必须由国际机制来发挥作用。

　　所谓难民事务国际机制，主要指联合国难民署。事实上，难民署根据国际社会达成的《关于难民地位的公约》及相关难民身份认定的协议，在历史上多次难民危机中发挥了主要协调作用。

　　但难民署能够发挥的也只有协调作用。难民署原本只是第二次世界大战后为解决战争造成的难民而成立的临时机构，不具备法律约束力和强力执行手段。2010年，利比亚政府就曾经驱逐难民署工作人员，使境内数千名难民失去基本保护。1991年海湾战争期间，尽管难民署持续斡旋，土耳其政府始终没有答应安置伊拉克库尔德难民。

　　这种背景下，国际难民机制就显得苍白无力、后劲不足。

　　为什么会出现这样的情况？根本问题其实很简单：谁付钱？

　　在难民署的账本上，2％的经费来自联合国拨款，用来给工作人员发工资；98％的经费来自成员国和其他捐助者的捐款。其中，美国、欧盟、日本出资占所有捐款94％，但发达国家的经费并不是供难民署随意支配，其中80％是定向捐款。也就是说，一些国家只同意难民署把自己的捐款用在特定地域难民的救助上。至于地区的选择，当然是捐助国利益权衡后的结果。

　　从历史上看，难民事务真正得到解决只能采取国际社会责任分摊的方式。上世纪70年代末，东南亚地区由于长期的局势动荡出现大批难民潮，不少难民就近涌向周边国家，也就是所谓的“第一收容国”，令这些经济本就不发达的国家不堪重负。

　　在国际社会的重视下，为避免难民从“第一收容国”通过合法和非法的渠道无限制涌入发达国家，欧美等国承诺接受部分难民。所谓“部分”，就是如今难民“配额”的来历。

　　不过，每年几千或几百的难民配额无法减轻“第一收容国”的需要，也造成发达国家非法移民数量上升的情况。因此，一些发达国家提供经费，选择非洲等欠发达地区的相关国家大量接受难民；部分急需财富的国家也接受了这样的解决办法。

　　长期以来，国际难民事务往往依据这种不具备国际规则意义的方式解决，也就无法推动国际社会就难民事务展开有效沟通。国际难民问题本身就成为国际机制下难以解决的“无主之地”。面对欧洲难民潮，难民署今年10月召开的年度执委会会议将如何决策已是国际社会关注的焦点。