[摘要] 建设服务型县乡两级政府，必须按照县乡行政管理体制改革的要求，合理配置县乡政府职能。要以解决民生问题为重点，强化公共服务职能，切实改进经济调节和市场监管工作，加强和改进农村社会管理；必须创新管理体制机制和方式，切实提高管理绩效，转变管理理念，提高行政效率，降低行政成本；必须强化行政问责，建设负责的、讲诚信的、有公信力的县乡政府。
党的十七大对我国今后5年“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了总体部署。县乡政府作为国家政权的基层执行机关和相对稳定的社区单位，是我国政权建设的基础，关乎国家经济发展、社会和谐、安定特别是民生的改善。改革开放以来，县乡两级政府在依法履行行政职能特别是在发展农业、繁荣农村市场、支持乡镇企业发展、解决农民贫困等问题上，发挥着不可替代的作用。随着我国进入全面建设小康社会的关键时期，县乡政府作为将政府职能真正延伸到农村的执行者，如何根据我国经济社会发展阶段和社会转型的实际情况，按照加快行政管理体制改革，建设服务型县乡政府的要求，为建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会服好务，这是摆在我们面前的一项重要课题。
一、建设服务型县乡两级政府，必须按照县乡行政管理体制改革的要求，合理配置县乡政府职能
(一)要以解决民生问题为重点，强化县乡政府的公共服务职能。要按照建设县城特别是农村和谐社会的要求，发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。要按照统一部署，加快建设和完善与当地发展水平相适应的社会保障体系，大力发展社会救助和社会福利事业。要加强农业科普和农民技能培训，完善农技推广服务体系，落实科技入户工程，提高农民的就业技能水平。繁荣乡村文化事业，倡导健康文明的新风尚。加大基础设施的建设和供给，切实解决好农民最急需的饮水、道路、能源、电力和环境卫生等基础设施的建设与完善问题。
(二)要根据社会主义市场经济的要求，切实改进县乡政府的经济调节和市场监管工作。要认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度，促进农村经济发展，增加农民收入；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，坚持以改革和创新来推进城镇化进程。依法界定和保护各类产权，积极支持非公有制经济发展。加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度。加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。
(三)要按照构建社会主义和谐社会的要求，加强和改进农村社会管理。一要完善农村基层管理和服务网络，强化社会管理和公共服务功能。要建立健全农村社会管理和公共服务体系，指导和支持村民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府行政管理和村民委员会自我管理的有效衔接、良性互动。二要协调利益关系，妥善处理各类矛盾。要广泛听取基层群众的意见，及时化解和处理各类矛盾和群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的行为。三要加强社会治安综合治理，维护社会公平正义和农村基层稳定。必须适应新形势新任务，创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。要建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制。要加强县城、中心镇社区和农村社区的建设，建立健全新型的基层社会管理体系。要统筹协调各方面利益关系，建立健全科学有效的利益协调机制、社会纠纷调处机制和权益保障机制。
二、建设服务型县乡两级政府，必须创新体制机制和管理方式，切实提高县乡政府绩效
党的十七大对我国今后5年“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了总体部署。县乡政府作为国家政权的基层执行机关和相对稳定的社区单位，是我国政权建设的基础，关乎国家经济发展、社会和谐、安定特别是民生的改善。改革开放以来，县乡两级政府在依法履行行政职能特别是在发展农业、繁荣农村市场、支持乡镇企业发展、解决农民贫困等问题上，发挥着不可替代的作用。随着我国进入全面建设小康社会的关键时期，县乡政府作为将政府职能真正延伸到农村的执行者，如何根据我国经济社会发展阶段和社会转型的实际情况，按照加快行政管理体制改革，建设服务型县乡政府的要求，为建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会服好务，这是摆在我们面前的一项重要课题。
一、建设服务型县乡两级政府，必须按照县乡行政管理体制改革的要求，合理配置县乡政府职能
(一)要以解决民生问题为重点，强化县乡政府的公共服务职能。要按照建设县城特别是农村和谐社会的要求，发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。要按照统一部署，加快建设和完善与当地发展水平相适应的社会保障体系，大力发展社会救助和社会福利事业。要加强农业科普和农民技能培训，完善农技推广服务体系，落实科技入户工程，提高农民的就业技能水平。繁荣乡村文化事业，倡导健康文明的新风尚。加大基础设施的建设和供给，切实解决好农民最急需的饮水、道路、能源、电力和环境卫生等基础设施的建设与完善问题。
(二)要根据社会主义市场经济的要求，切实改进县乡政府的经济调节和市场监管工作。要认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度，促进农村经济发展，增加农民收入；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，坚持以改革和创新来推进城镇化进程。依法界定和保护各类产权，积极支持非公有制经济发展。加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度。加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。
(三)要按照构建社会主义和谐社会的要求，加强和改进农村社会管理。一要完善农村基层管理和服务网络，强化社会管理和公共服务功能。要建立健全农村社会管理和公共服务体系，指导和支持村民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府行政管理和村民委员会自我管理的有效衔接、良性互动。二要协调利益关系，妥善处理各类矛盾。要广泛听取基层群众的意见，及时化解和处理各类矛盾和群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的行为。三要加强社会治安综合治理，维护社会公平正义和农村基层稳定。必须适应新形势新任务，创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。要建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制。要加强县城、中心镇社区和农村社区的建设，建立健全新型的基层社会管理体系。要统筹协调各方面利益关系，建立健全科学有效的利益协调机制、社会纠纷调处机制和权益保障机制。
二、建设服务型县乡两级政府，必须创新体制机制和管理方式，切实提高县乡政府绩效
(一)要根据服务型政府的职能要求，积极转变政府管理理念，创新政府管理方式。要建设和完善回应社会和公民需求的有效载体，畅通民意反映渠道，倾听群众的呼声。要逐步推行公共服务市场化，借助民间资本，借助市场机制的力量，帮助政府提高公共服务的供给能力，实现政府从“划桨者”向“掌舵者”的转变。要为中小企业发展创造良好的环境，帮助本地中小企业特别是乡镇企业做大做强。对事业单位的投入要合理引导社会力量参与，共同支持公益事业的发展，壮大政府公共服务的能力。同时，要推进县乡政务公开，实行阳光行政。
(二)要按照“提高行政效率，降低行政成本”的目标，加大县乡政府机构改革力度。要积极探索实行职能有机统一的大部门体制，把政府中职责相同或者比较相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合，如“大食品”安全监管体制，或者把职能相同或者比较相近的机构归并成一个较大的部门，或归口一个机构或相对固定的政府工作人员来管理，使县乡政府特别是县政府部门职能配置上实现有机统一，以利于明确责权，利于协调配合，利于行政问责。要以职能定位为依据调整县乡政府机构设置，实现政府机构与编制的科学化、规范化和法定化。要根据中央对政府层级设置的要求，保持各级政府在职能上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用，提高县乡政府的积极性和行政能力。要整合与改革县乡事业单位，在合理区分公益性事业和经营性活动的基础上，对事业单位实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，逐步走向市场。要通过整合现有县乡事业站所，提高服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。要大力发展乡村社会自治组织。把乡村社会自治组织的机制创新作为构建农村社会管理微观制度的重要形式，大力发展各类经济自治组织、中介服务组织与社会自愿组织等。
(三)要按照建立现代公共财政的需要，完善县乡财政管理体制。县乡政府涉及经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹自己的财权。在现行行政管理体制大体不变的情况下，要进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市(县)三级财政体制。要加大转移支付力度，调整转移支付结构。要进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求。
(四)要按照责任型政府的要求，实行绩效管理，强化行政问责。科学发展观要求坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。这就要求县乡政府必须尽快废止以GDP为取向的业绩评价体系，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段进行绩效管理，吸纳专家学者，社会公众特别是农民代表参与评议和考核，对县乡服务型政府进行客观公正的评价，促进政府绩效的提高。与此同时，要建立科学的行政问责制。责任政府是服务型政府的基本内涵之一，它强调政府对其履行的义务承担责任并不得拥有其义务范围之外的权力，对履行公共服务职能方面失职的必须追究相关政府行政机关和公职人员的责任。要根据县乡政府的职能和提高行政效率的要求，建立包括基本职责、政治职责、经济职责、文化职责、社会职责在内的职责体系，在区分层级职责和运行职责的实践中，建设负责的、讲诚信的、有公信力的县乡政府。
(二)要按照“提高行政效率，降低行政成本”的目标，加大县乡政府机构改革力度。要积极探索实行职能有机统一的大部门体制，把政府中职责相同或者比较相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合，如“大食品”安全监管体制，或者把职能相同或者比较相近的机构归并成一个较大的部门，或归口一个机构或相对固定的政府工作人员来管理，使县乡政府特别是县政府部门职能配置上实现有机统一，以利于明确责权，利于协调配合，利于行政问责。要以职能定位为依据调整县乡政府机构设置，实现政府机构与编制的科学化、规范化和法定化。要根据中央对政府层级设置的要求，保持各级政府在职能上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用，提高县乡政府的积极性和行政能力。要整合与改革县乡事业单位，在合理区分公益性事业和经营性活动的基础上，对事业单位实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，逐步走向市场。要通过整合现有县乡事业站所，提高服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。要大力发展乡村社会自治组织。把乡村社会自治组织的机制创新作为构建农村社会管理微观制度的重要形式，大力发展各类经济自治组织、中介服务组织与社会自愿组织等。
(三)要按照建立现代公共财政的需要，完善县乡财政管理体制。县乡政府涉及经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹自己的财权。在现行行政管理体制大体不变的情况下，要进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市(县)三级财政体制。要加大转移支付力度，调整转移支付结构。要进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求。
(四)要按照责任型政府的要求，实行绩效管理，强化行政问责。科学发展观要求坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。这就要求县乡政府必须尽快废止以GDP为取向的业绩评价体系，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段进行绩效管理，吸纳专家学者，社会公众特别是农民代表参与评议和考核，对县乡服务型政府进行客观公正的评价，促进政府绩效的提高。与此同时，要建立科学的行政问责制。责任政府是服务型政府的基本内涵之一，它强调政府对其履行的义务承担责任并不得拥有其义务范围之外的权力，对履行公共服务职能方面失职的必须追究相关政府行政机关和公职人员的责任。要根据县乡政府的职能和提高行政效率的要求，建立包括基本职责、政治职责、经济职责、文化职责、社会职责在内的职责体系，在区分层级职责和运行职责的实践中，建设负责的、讲诚信的、有公信力的县乡政府。
本文作者：中国井冈山干部学院副院长、教授
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